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贯彻落实《融资担保公司监督管理条例》做好融资担保监管工作的几点思考


发布日期:2017-10-20 15:39:00

《融资担保公司监督管理条例》(以下简称《条例》)的出台,对于完善融资担保监管法规体系,促进融资担保行业回归本源和健康发展,具有重大意义。本文试就贯彻落实《条例》、加强监管工作谈谈个人的理解。
一、《条例》与《暂行办法》对比的主要变化
2010年,中国银监会等七部委联合下发了《融资性担保公司管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。与《暂行办法》相比,《条例》不仅在诸多方面有较大调整,而且在某些方面有重大突破。主要有九大变化:
一是制定的目的有重大变化。《暂行办法》制定的目的是,“为加强对融资性担保公司的监督管理,规范融资性担保行为,促进融资性担保行业健康发展”,主要侧重于融资担保公司本身的监管与发展;《条例》制定的目的是,“为了支持普惠金融发展,促进资金融通,规范融资担保公司的行为,防范风险”,把融资担保公司发展提高到支持普惠金融发展的高度,并且突出了风险防范的要求。
二是“融资(性)担保”内涵规定有所不同。《暂行办法》所称融资性担保是指,“担保人与银行业金融机构等债权人约定,当被担保人不履行对债权人负有的融资性债务时,由担保人依法承担合同约定的担保责任的行为”;《条例》所称融资担保是指,“担保人为被担保人借款、发行债券等债务融资提供担保的行为”,融资担保行为的范围相对比较宽泛。
三是监督管理体制有所调整。《条例》规定了国务院部际联席会议负责监管制度的拟订、对各省监管工作的协调和督导;省级政府负责制定促发展的政策措施、处置融资担保公司风险和督促监管部门履行职责;省级部门负责监管。《暂行办法》规定,省级部门具体负责融资担保公司的风险处置。对比可见,风险处置规格提升到了省级政府。
四是对设立与终止进行了简化。《条例》规定设立融资担保公司的条件只有4条,比《暂行办法》简化了许多。特别是对于工商部门或机构自身可以把控的事项,如,“营业场所”、“章程”、“高管和从业人员资格”等,不再作为设立审批的前置条件。《条例》提高了融资担保公司设立的最低注册资本,要求融资担保公司名称中应当标明“融资担保”字样,并取消了监管部门对融资担保公司解散和撤销的审批规定。
五是对变更事项审批进行了大幅调整。《条例》将融资担保公司原有的9大变更审批事项调整修改为三种情况:审批3项----合并、分立或减少注册资本;备案4项----设立分支机构、变更名称、变更持有5%以上股权的股东、变更董监高;ƒ取消5项----变更组织形式、增加注册资本、变更公司住所、调整业务范围、修改公司章程。
六是对经营规则进行了调整。《条例》取消了首席合规官和首席风险官的设置要求。在放大倍数上,除继续保留10倍的规定外,增加了对主要为小微企业和“三农”服务的融资担保公司上限可以提高至15倍的规定。在关联方担保方面,《暂行办法》要求不得为其母公司或子公司担保,《条例》修改为不得为其控股股东、实际控制人提供融资担保,表述更严谨,更符合实际。对于自有资金的运用,《条例》提出“安全性、流动性”的要求,与《暂行办法》“不高于净资产20%的其他投资”的规定相比,具有更大的灵活性,当然需要进一步制定符合“两性”要求的资产比例管理具体规定。此外,《条例》增加的融资担保公司抵(质)押登记规定,给抵(质)押登记管理部门为融资担保公司办理抵(质)押登记提供了明确的法律依据,有利于解决多年来融资担保公司抵质押登记难的困境。
七是对监督管理手段进行了补充。《条例》提出了运用大数据实时监测风险、建立监管协调机制和信息共享机制、分类监管等要求,并明确了监管部门的信息披露义务:对本地区融资担保行业发展和监管情况不仅要向上级报告,每年还需要对社会披露。此外,与《暂行办法》规定的“将融资性担保公司的有关信息纳入征信管理体系”不同,《条例》要求监管部门将融资担保公司信用记录纳入全国信用信息共享平台。
八是对法律责任进行了完善。《条例》弥补了融资担保公司监管行政处罚手段缺乏的问题,特别是对融资担保公司违规行为,有的是责令限期改正,有的是在责令限期改正的同时给予行政处罚,使监管部门长出了“牙齿”,极大提高了监管部门的监管威力。
九是对再担保公司监督管理进行了调整。《条例》规定,融资再担保公司的管理办法,由银监会会同有关部门另行制定,报国务院批准,不再由省级人民政府制定。
二、《条例》体现的主要思想
《条例》既是融资担保业发展和监管实践经验的总结,也是广大监管工作人员集体智慧的结晶,充分体现了近年来国家依法行政、简政放权等思想,特别是充分体现了第五次全国金融工作会议有关精神。
一是充分体现了“市场起决定作用”的思想。由于融资担保公司具有准公共产品属性,故《条例》规定,国家推动建立政府性融资担保体系,但对于其他融资担保业务,鼓励其按照市场规律积极创新发展,发挥市场在资源配置中的决定性作用。适应商事制度改革要求,《条例》对《暂行办法》所规定的审批事项,调整分化为“保留审批、简化审批、改为备案、取消审批”等形式,其目的也是为了让市场在资源配置中发挥决定性作用,降低企业的制度性交易成本。对于融资担保公司的市场退出,《条例》取消了监管部门的相关审批事项,由公司自行决定。特别是此前由于缺少行政处罚手段,对部分“僵尸”机构主要通过“劝退”方式清退,无法实现“僵尸”企业有效市场出清。《条例》实施后,除了采取处罚手段吊销其经营许可证强制退出外,还可通过监管并发挥市场的决定作用,倒逼那些希望通过担保获得较高商业回报和难以经营下去的担保公司自动退出,推动机构“减量增质”。
二是充分体现了“简政放权”的思想。《条例》不仅减少了多项审批事项,而且还精简了非核心审核材料和内容,并规定监管部门在30日内作出批准或者不予批准的决定,最大限度地为融资担保公司提供方便。以全国农业信贷担保体系建设为例,目前,全国农业信贷担保体系正处于向下延伸分支机构并开展实质性运营的关键阶段,各省级农担公司正在以分公司、办事处等形式设立分支机构。《条例》关于融资担保公司在省内设立分支机构由审批改为备案的规定,为省级农担公司在辖内设立分支机构敞开了快速通道,对于尽快建成覆盖全国的农业信贷担保服务网络体系具有积极的意义。
三是充分体现了“防控金融风险”的思想。7月份召开的全国金融工作会议指出,防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。6月份国务院常务会议通过《条例》草案时,其名称还叫管理条例,8月份正式公布时则加上了“监督”二字,突出了加强监管、防范风险的思想。《条例》规定省级政府负责处置融资担保公司风险,提高了风险处置规格。特别是赋予监管部门行政处罚权后,监管由过去的软约束变为现在的硬约束,提高了风险防控的力度。监管部门在及时处置融资担保公司重大风险事件时,要向本级政府、银监会和中国人民银行报告,接受报告的主体增加了人民银行,体现了全国金融工作会议“突出央行对防范系统性风险重要作用”的精神,对于有效防范融资担保风险,防止引发系统性风险,具有积极的作用。
四是充分体现了“发展普惠金融”的思想。第五次全国金融工作会议首次提出了“建设普惠金融体系”的思想。作为普惠金融重要手段之一的融资担保,在支持小微企业和“三农”融资方面发挥着不可替代的重要作用。《条例》把“支持普惠金融发展”作为制定目的,与国务院《关于促进融资担保行业加快发展的意见》的指导思想一脉相承。《条例》规定的国家推动建立政府性融资担保体系,建立政银担合作机制,扩大为小微企业和“三农”提供融资担保业务的规模并保持较低费率水平,以及要求各级政府财政部门对主要为小微企业和“三农”服务的融资担保公司提供财政支持,都将为解决小微企业和“三农”融资难、融资贵问题带来实质利好。
三、贯彻落实《条例》应注意的几个问题
一是要把握好备案与审批的关系。审批是行政机关强制性权力的应用,被审批事项属于普遍禁止性行为。备案事项一般不是禁止性事项,相对人不是因为备案后才具有了从事该项行为的资格,而是在备案前已经具有了从事该项行为的资格。备案的过程只不过是相对人通过备案告知行政机关相对人要进行某项行为,而无须得到行政机关的许可。审批与备案都需要对材料进行审查,但审批属于实质性审查,是对材料的格式、内容等进行全面的审核,对材料的真实性负有审查义务;备案为形式性审查,只对报送材料的格式、内容形式是否符合要求进行审查,而对材料内容的真实性不负审查责任。把握好备案与审批的关系,既要严格按照《条例》规定,对有关审批事项重新梳理调整,又要对新设备案事项严格按备案要求,制定具体规范性文件,决不可把备案当成审批,或变相审批。对于未按规定备案或变更后的相关事项不符合《条例》规定的,监管部门应当要求限期改正,逾期不改正的给予处罚。
二是把握好审批与监管的关系。融资担保机构监管部门总体上工作人员少,监管力量相对较弱,客观上把主要精力放在了审批上,一定程度上存在“会批不会管”、“以批代管”、“重审批轻监管”等问题,存在监管盲区,产生“监管套利”空间。把握好审批与监管的关系,首先要把监管工作重点由审批转移到监管,工作重心向监管一线倾斜。其次,在监管形式上要实行审批与监管的适度分离,并以此相互制约,提高审批效率,提高监管效能,在一定程度上有效防止寻租行为。第三,要转变监管思想,创新监管方式,推动部门间协同监管,实施分类监管,加强自律监管,创新社会监督,实施动态监管。特别是要以行政处罚为抓手,实施硬约束监管。
三是把握好监管与发展的关系。监管与发展本质上是统一的,监管要以促发展为目标,发展也要监管给予保驾护航。《条例》的实施,特别是赋予监管部门行政处罚手段,无疑是强化了对融资担保的监管,其出发点是为了通过强化监管,引导更多金融“活水”浇灌实体经济。从另一个角度讲,监管与发展也要适度分离,监管部门更重要的是要考虑其监管的专业性、独立性和权威性,更多的专注于专业性监管。特别是融资担保行业发展是多部门共同的职责,也需要多部门共同的努力和配合。监管部门既要当好发展的主角,监管与发展一起抓;更要当好发展的配角,只要是有利于融资担保行业发展的,都要积极支持配合。
四是把握好监管与自律的关系。在现代市场经济条件下,面对无数个市场主体,如果仅仅靠监管部门唱“独角戏”,市场监管的有效性很难保证,这就需要充分发挥行业协会在行业监管、企业自律等方面的重要作用。监管部门既要放开让协会自主履行职责,又要从实际出发给予及时指导,防止走偏,既不能缺位,更不能越位。要加强对行业协会的政策和业务指导,充分发挥行业协会的作用。对适合行业协会承担的职能,也可交由行业协会承担。
同时,要防止三个问题。
一是要防止“新条例”、“老办法”。《条例》是国务院制定的行政法规,其效力高于《暂行办法》。在《条例》施行后,当《条例》与《暂行办法》条文出现冲突或不一致时,应按《条例》规定执行。《条例》尚未明确的按现有相关规定执行,在国家出台《条例》配套制度或相关规定后,按新规定执行。当然,对《条例》的贯彻落实有个学习认识和熟悉掌握的过程,但不能因为不熟悉、不理解、不掌握,而影响《条例》的贯彻落实,仍然按旧的办法、旧的思维、旧的程序执行。特别是对于《条例》中由审批改为备案的事项,必须严格按备案要求执行。对于审批内容简化的,必须按新的内容规定执行,不能变相增加要求。对于取消的审批事项,也不得额外增加审查要求。
二是要克服审批惯性,防止权力思维。《条例》的颁布,大大压缩了相关审批事项,对于一些长期习惯“以批代管”的监管部门是个不小的挑战。特别是个别监管人员,服务意识不强,把审批当作推动工作的主要手段,必须加以克服。要树立“法定职责必须为,法无授权不可为”的思想意识,在法律授权范围内依法行政。要跳出固有的思维习惯,改变传统工作方式,依据法律法规解决问题。特别是在监管部门拥有处罚权限后,与监管对象之间的矛盾必将有所增加,只有依法行政才能减少行政复议或行政诉讼事件的发生。
三是谨防监管放松,避免无所适从。《条例》虽然对融资担保公司设立和变更审批事项进行了大幅度调整和放宽,对业务范围、资金运用以及经营规则等适当放开,但对融资担保公司的监管不是放松了,而是监管的责任更重了。监管部门要克服不审批就不会监管的惰性,适应事前监管到事中事后监管的转变,不断丰富创新监管手段。要充分利用大数据等现代信息技术手段实时监测风险,主动与有关部门建立监管协调机制和信息共享机制,发挥多部门的协同监管作用。要发挥好对融资担保公司进行信息披露的震慑作用,并加强与相关部门沟通,积极主动将融资担保公司信用记录纳入全国信用信息共享平台。
四、当前贯彻落实《条例》需要做好的工作
全面贯彻落实《条例》,需要各地区、各部门加强组织领导,特别是监管部门要严格按照《条例》规定,做好与《暂行办法》的衔接过渡,推动工作落实。
一是要积极做好《条例》的学习宣传工作。贯彻落实《条例》,既要提高认识,更要统一思想,既要学习贯彻,更要深刻理解,既要学习好,更要宣传好。各级监管部门要认真研究学习,深刻领会精神,并通过举办监管培训班,在媒体解读宣传等方式,深入推进《条例》的学习贯彻落实。
二是要抓紧制定《条例》实施配套细则。按照急用先行的原则,在部际联席会议办公室指导下,省级监管部门要抓紧制定《条例》实施配套细则。“细则”既要注重做好《条例》与《暂行办法》的衔接,还要注重具体内容和细节,使其具有更强的可操作性,确保《条例》正式生效后,能够按《条例》规定开展审批和日常监管工作。
三是要理清审批内容,再造审批流程。要按照《条例》规定和“简政放权”要求,抓住审批关键环节,进一步简化审批程序和内容、规范审批流程、加快审批效率,严格按法定时限做到“零超时”。要及时调整修改批文和经营许可证具体内容。比如,新设公司住所及公司变更住所均不在审批或备案之列,经营许可证上也就不需要体现住所。对所有审批事项,监管部门应在批准之后将批文与许可证同时发放。对于已取消审批事项涉及需要更换许可证的,如变更组织形式、增加注册资本,应根据公司变更情况,直接给予换发。
四是要规范备案条件,防止变相审批。监管部门可参照前期融资担保公司董监高备案的操作方法,或借鉴其他部门的备案管理办法,制定具体的《备案管理办法》,并严格按备案要求执行,决不可把备案变成变相审批。对于备案事项涉及更换经营许可证的,如,变更名称,应当在符合备案条件给予备案的同时,给予换发。
五是要按《条例》要求规范融资担保公司。对不符合最低注册资本金要求的,要限期增资。对公司名称中不含“融资担保”字样的,要限期变更并按要求备案。对已在本省设立分支机构的省外融资担保总公司,注册资本低于10亿元人民币的,要主动与总公司所在地监管部门沟通,限期增资达到《条例》规定。对不经营融资担保业务、且名称中不含“融资担保”字样的一般工商企业的融资担保业务,应不在监管范围之内。
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